譯者註：兩位美國學者提出台灣面對灰色地帶作戰的應對策略
〈How to Toughen Up Taiwan: America Must Help the Island Deal With
China’s Gray-Zone Tactics〉
外交事務網站 20250313
丹尼爾·拜曼（DANIEL BYMAN）是喬治城大學沃爾什外交學院（Walsh School of Foreign Service at Georgetown University）教授，也是戰略與國際研究中心（Center
for Strategic and International Studies）戰爭、非正規威脅和恐怖主義專案主任。
塞斯·鐘斯（SETH G. JONES）是戰略與國際研究中心（Center for Strategic and International Studies）國防與安全部（Defense and
Security Department）的主席。
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俄羅斯對烏克蘭的干預並不是從2022年全面入侵開始。在此之前，莫斯科已經在該國散佈錯誤資訊，向頓巴斯的分離主義分子提供武器，並向克里米亞部署了“小綠人”。如果中國發起吞併臺灣的提議，它可能會遵循類似的劇本。這次行動可能不是從坦克和導彈開始，而是從秘密嘗試破壞平民士氣和公眾對臺灣政府的信心開始。
儘管臺灣和美國的國防規劃者，為中國入侵或封鎖臺灣做準備是正確的，但更直接的風險是中國會試圖使用”灰色地帶戰術”，包括破壞和顛覆，來摧毀臺灣的抵抗意志和力量。中國可能會系統性地破壞供水設施，用宣傳淹沒該島，使用網路攻擊來癱瘓電網，通過切斷海底光纜來策劃對互聯網的“意外”中斷，並為臺灣反對派人物和運動提供援助。北京的短期目標是不費一槍一彈地消滅台灣動員公眾反對中國脅迫和侵略的能力。
不幸的是，台灣沒有為北京的灰色地帶行動做好準備，它的主要支援者美國也沒有。臺灣領導人在過去一年中採取了一些重要措施來加強國家韌性，包括增加國家層面的規劃和開展涉及平民的演習，但他們還有很長的路要走。臺灣的能源部門很脆弱、電信基礎設施很容易受到破壞。與 2022年初的烏克蘭不同，幾乎沒有證據表明，如果沒有美國的支持，臺灣的適齡公民願意拿起武器。這些脆弱性加上川普政府的“美國優先”政策、美國長久盟友陷入動蕩以及與澳大利亞等地區盟友的摩擦，使北京更有可能認為臺灣的時機已經成熟。
美國對臺灣的軍事和訓練支援有限，並且集中在為常規入侵做準備，但在該領域之外還有很多工作要做。美國必須幫助台灣獲得額外的能源，例如核能，以便在封鎖或隔離的情況下維持該島。為了補償中國破壞活動失去海底光纜的損失，川普政府應該支援臺灣在近地軌道上發展強大的衛星通信。為了幫助協調國際援助，華盛頓需要建立一個擴大的安全援助任務，就像它在烏克蘭所做的那樣。
如果川普政府未能增強臺灣的韌性，可能意味著臺灣在中國的恐嚇下崩潰，被迫接受北京的條件。如果一個繁榮親美民主國家的消亡還不夠令人擔憂，那麼中國在臺灣的成功可能會讓北京有勇氣在其他地方使用同樣的策略。而它可能針對的國家如菲律賓，在中國的壓力下更有可能屈服。
熊不捕食豪豬
從國家安全的角度來看，如果一個國家有意願和能力抵抗外部壓力並從中恢復，例如虛假信息運動或全面軍事入侵，那麼它就是有韌性的。有韌性的社會可以保護平民，確保電力和醫療服務等最低限度的服務繼續存在，進而挺身而出反對脅迫和侵略，並協助公眾持續對抗侵略者的意願。
在危機中，韌性至關重要。烏克蘭在2022年2月證明瞭這一點，當時該國在面對俄羅斯軍事入侵、網路攻擊、宣傳、針對烏克蘭領導人的暗殺企圖和其他威脅時團結起來。烏克蘭人保持電力和發電廠的運轉，成群結隊地報名參戰，對抗俄羅斯的網路攻擊，並在俄羅斯佔領區進行暗殺和破壞活動，使莫斯科難以從這些地區管理和發動襲擊。為烏克蘭的盟友，尤其是美國贏得了寶貴的時間，向該國投入數十億美元的軍事援助，幫助該國在與一個更大的侵略者進行的多年艱苦戰爭中倖存下來。
但韌性帶來的最大優勢是幫助各國首先預防危機。復原力對於威懾至關重要。缺乏韌性的國家更容易被入侵。那些由韌性強化的地區更難佔領。芬蘭的國防戰略基於古老的諺語：「即使是最大的熊也不會吃掉豪豬」。實際上，成為豪豬意味著建立國家層級的韌性，以至於潛在的侵略者，在發動一場代價高昂而無法維持的入侵之前，必須三思而後行。
韌性有很多組成部分，但有幾個較為突出：組織良好、運行良好的國家指揮結構，明確定義責任、有能力的法律機構、有效和高效的通信、充足的民防、加固的關鍵基礎設施、強烈的公眾戰鬥意願、參與非暴力抵抗的準備，以及來自合作夥伴和盟友的充分支援。為了建立韌性，政府必須制定計劃、預算、關鍵參與者之間的分工以及其他基本要素。在芬蘭，由於面臨來自鄰國俄羅斯的長達數十年的威脅，芬蘭是思考韌性的領導者，國防部運作一個專注於韌性的全政府委員會，由不同部會以及來自企業、非政府組織和政治領導層的代表參與。該委員會確保芬蘭政府各部門定期更新計劃、進行風險評估以及進行演習。
法治對於韌性至關重要。為了在危機中維持秩序，政府可能需要在國內部署軍隊，無論是通過宣佈戒嚴還是通過其他方式，並沒收可能被外國政府用於進行間諜和破壞行動的財產。如果在被侵略行動中，部分國土落入外國佔領，當地居民將需要官方流亡代表。為此，政府必須為自身可能出現的流離失所做好準備，並相應地將資產轉移到國外。他們還必須確保被佔領的地區不會被遺棄。留守網路或有組織的反抗佔領者的公民團體可以繼續收集情報、提供醫療支援、反擊宣傳以及參與破壞和戰鬥。
信息在危機中至關重要，而針對政府和媒體網站的虛假資訊和網路攻擊則加劇了挑戰。人們必須為資訊戰做好準備，並在危機發生之前瞭解自己的角色和職責。2014年俄羅斯吞併克里米亞後，立陶宛（與俄羅斯飛地加里寧格勒和白俄羅斯接壤的北約成員國）向其公民分發了題為《如何在極端情況或戰爭情況下採取行動》(How to Act in Extreme Situations or Instances of War)的指導手冊。（為了增加讀者群，該州將後續版本命名為《準備在緊急情況和戰爭中生存：對嚴肅建議的快樂看法》（Prepare to Survive Emergencies and War：A Cheerful Take on Serious
Recommendations）。這些努力可以減少虛假資訊和破壞的影響。
人們還必須擁有食物、水、電池和避難所的應急儲備。芬蘭和以色列等國家擁有廣泛的防空掩體。芬蘭前國防部長Jarmo Lindberg將赫爾辛基的地下隧道比作“瑞士乳酪”，那裡有廣泛的隧道網络和深入地底的軍事總部。在危機中，政府人員和平民都可能不得不提供醫療服務，幫助殘疾人離開脆弱地區，並以其他方式保護他們的同胞。
顧名思義，通信、能源和運輸系統等關鍵基礎設施必須得到保護。這些設施的營運、保護、維護和修復它們的專業知識，越來越多地掌握在私部門手中。為了減輕脆弱性，政府必須在災難發生之前確保與他們在危機準備方面進行合作。在芬蘭，政府部門國家緊急供應局(National Emergency Supply Agency)與大約1,500家公司合作，確保庫存、餘裕、資訊共享和危機中可能需要的必需品。
公眾的戰鬥意願是模糊的，但增加這種意願一個因素是高水平的社會信任。例如，以色列儘管存在許多政治分歧，但強烈的集體認同感和對外部威脅的廣泛共同擔憂，產生持久的戰鬥意願。以色列在一定程度上通過徵兵和強制性預備役以及國家補貼的高等教育來加強戰鬥意志，這有助於降低外國虛假資訊戰的效果。原子化社會抵抗外部壓力的能力較弱。
最後，有韌性的國家被納入更廣泛的盟友和夥伴網路。外國可以提供物資、軍事援助和外交支援。芬蘭或立陶宛等國家無法無限期獨自對抗俄羅斯，北約盟國的支援是必不可少的。在危機發生時，制定合作計劃會發出加強威懾力的信號。如果發生入侵，已經有建築物來接收軍事、醫療和其他物資，擁有這些預案可幫助小國在等待外部軍事力量到來時保持決心。
盔甲上的裂縫
臺灣已採取一些措施來增強其韌性。去年，賴清德總統在總統府機構內成立了全社會防衛韌性委員會，為臺灣應對自然災害、灰色地帶活動和入侵事件進行了組織和準備。作為這項工作的一部分，國家安全委員會、內政部、國防部、數位部和其他機構現在正在進行民防演習，為政府在危機中與民眾溝通開發更好的方式等等。但台灣還有很長的路要走。
一個令人擔憂的領域是臺灣的能源基礎設施，它很容易成為中國灰色地帶活動和常規攻擊的目標。該島97%以上的能源來自進口，其中大部分來自石油、煤炭和天然氣。中國軍隊的封鎖將造成嚴重的能源問題，因為臺灣的天然氣儲量不到兩周，而煤炭儲量只有一個多月。
台灣的電網過於集中，嚴重依賴少數大型發電廠。任何一個工廠的嚴重問題都可能波及整個電網並造成重大中斷。過去八年的三次重大停電凸顯了這種脆弱性。最近一次發生在2022年3月，影響了近550萬居民，對半導體、石化和鋼鐵行業造成超過1600萬美元的損失。
台灣的電信基礎設施也很脆弱。2023年2月，兩艘中國商船切斷了連接臺灣本島和馬祖列島的海底電纜，中斷了網路通信。2025年1月，一艘與中國有聯繫的貨船損壞了另一條海底光纜，這是連接臺灣與世界其他地區的僅有的14條海底光纜之一。臺灣依靠歐洲衛星運營商Eutelsat OneWeb提供近地軌道衛星服務和備用微波通信。但OneWeb缺乏足夠的頻寬來彌補臺灣所有或大部分光纖電纜的潛在損害。
最後一個令人擔憂的領域是台灣公眾與外國侵略者作戰的意願。總部位於臺北的國防安全研究院於2024年進行的一項調查顯示，68%的受訪者願意為保衛臺灣而戰。然而，略多於一半的臺灣人認為美國軍隊會在中國入侵後向他們伸出援手，只有39%的人認為美國軍隊會打破中國對臺灣的封鎖。沒有民意調查詢問台灣受訪者，如果美國在中國入侵或封鎖後放棄該島，他們是否還會戰鬥。而台灣的年輕人，會首當其衝地承受戰鬥，他們不如老一輩人願意戰鬥。
建立韌性
臺灣政府擔心過度強調來自中國的威脅，將會嚇到其人民，這是可以理解的。但臺北有必要對北京迅速擴張的能力和侵略行動發出更緊急的警告。近年來，中國人民解放軍進行了引人注目的軍事建設，並加大了電纜切割、網路攻擊、空中和海軍侵佔以及軍事演習，包括模擬封鎖臺灣。
鑒於這種日益增長的威脅，臺北應該建立一個公共通信平臺，定期提醒公民中國在該島嶼周邊地區進行的行動。更客觀更新報告的數據驅動系統，不僅有助於促進公共對話，還可以為公民提供辨別實際威脅和錯誤資訊的工具。與此同時，台灣應該在其政府各部門開展更全面的戰略溝通活動，以確保向臺灣人民傳達有關威脅級別的一致資訊。
臺灣還需要增加其能源部門的餘裕。最重要的是，政府應該下放和升級島上的電網。臺灣為數不多的集中式發電設施可能會被網路戰、導彈或其他攻擊癱瘓；增加微電網和本地發電機組的數量將增強系統對攻擊和自然災害的抵禦能力，從而降低停電的風險。臺灣應致力於在未來十年內將至少三分之一的發電系統分散，重點應放在太陽能和風能等可再生能源，這些能源比化石燃料更能適應分散式系統，並且不需要外部能源供應。重啟臺灣的一座或多座核電站也會有所幫助。這個過程需要幾年時間，但在危機中確保充足的能源至關重要。它在臺灣也很受歡迎，大約三分之二的人口支持核能。
在電信領域，臺灣領導人反對與SpaceX的 Starlink 合作是可以理解的，因為SpaceX首席執行官馬斯克（Elon Musk）在中國的商業利益，以及在莫斯科反對後，他決定不擴大烏克蘭對黑海等某些地區使用Starlink服務的使用權。但該島確實需要強大的衛星服務來減少對海底電纜網路的依賴。最合乎邏輯的替代方案是亞馬遜的Kuiper寬頻星座。臺灣領導人已經在與Kuiper進行討論，但他們需要更快地達成協定，而Kuiper需要增加其在近地軌道的衛星發射。
臺灣還應與Google、Microsoft和AWS等美國雲服務合作，將其關鍵數據的備份存儲在國外。儘管每個政府都喜歡在本地購買，但使用本地公司進行數據存儲會使數據更容易受到中國的網路攻擊、間諜活動以及通過導彈或其他攻擊進行的物理破壞。
最後，臺灣需要更好地將私營部門納入其韌性工作。國內和國際公司應參與能源、電信、資訊技術和網路防禦方面的規劃。
來自朋友的一點協助
美國政府一直專注於向臺灣提供軍事能力和培訓，並説明其開發更安全的技術系統，所有這些都是為了抵抗中國的常規入侵。但美國的努力並未使臺北做好充分準備，以應對其面臨的日益增長的威脅，尤其是灰色地帶威脅。
有用的步驟是制定一個更大、更連貫的安全援助計劃，包括為常規攻擊和灰色地帶攻擊做準備。在一定程度上以美國對烏克蘭的援助任務為藍本，加強對臺灣的安全援助任務，引入更多的美國援助和顧問，他們還將監督向臺灣提供的硬體、軟體、培訓、教育和其他形式的安全援助。美國特種作戰司令部（U.S. Special Operations Command）是美國軍隊最有能力培訓、諮詢和協助遭受灰色地帶攻擊的外國合作夥伴的部門，應該發揮更高的作用。擴大的美國安全援助計劃，還可以幫助協調和增加來自芬蘭、日本、瑞典、烏克蘭、波羅的海國家和其他在提高國家韌性方面擁有數十年經驗的國家的專家援助。
該計劃還可以幫助臺北加強其平民防禦。有幾個臺灣組織提供媒體素養、急救和其他培訓，但它們規模小、分散且沒有為戰時情況做好準備。臺灣政府計劃培訓400,000名平民，以便在國家緊急情況下支持軍隊，但考慮到中國可以部署的軍事力量，這項工作的規模還不夠大。平民還需要參加實彈演習，模擬真實場景。作為民用準備的一部分，美國可以幫助臺灣增加防空洞的建設，加強其應對國家緊急情況的指揮控制系統，並制定和演練緊急疏散計劃。
在過去的一年裡，臺灣政府顯著改善了其國家韌性工作，並正在慢慢轉向全社會方法來應對危機。但這些措施仍然不足以應對像中國構成的威脅一樣嚴重的威脅。即使美國幫助臺灣解決其軍事弱點，它也應該認識到灰色地帶威脅可以補充甚至替代直接入侵。顛覆、虛假資訊和有限攻擊的混合可能會造成足夠的混亂和混亂，以至於台灣無法有效應對，從而使北京更容易制服該島。如果台北和華盛頓不能採取更緊急的行動，北京很可能會利用這個機會來確保其控制權。
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